2018-07-04

Debattinlägg

Svensk Vindenergis inspel till Nätkoncessionsutredningen

Allmänt

Energikommissionen har gjort bedömningen att elnäten har en central funktion som möjliggörare för elproduktion från förnybara källor. Den krångliga och tidskrävande nätanslutningsprocessen måste göras enklare, snabbare och mer flexibel om den politiska målsättningen om ett hundra procent förnybart elsystem till 2040 ska nås.

Utredaren ska enligt kommittédirektivet lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskyddet påverkas negativt. 

Här har nätkoncessionsutredningen goda möjligheter att åstadkomma förändringar som kan leda till en både förenklad och mer kostnadseffektiv anslutningsprocess för förnybar elproduktion. Vi uppmanar utredarna att ta vara på denna möjlighet och vid behov även föreslå åtgärder som ligger utanför ramen för uppdragsbeskrivningen. I detta pm belyser vi ett antal problemområden inklusive lösningsförslag som branschen bedömer är viktigast att utredningen fokuserar på:

  • Att myndigheterna följer den politiska målsättningen
  • En mer ändamålsenlig definition/tolkning av IKN
  • Bättre samordning mellan nätkoncession och miljöprövning
  • En mer centraliserad prövning
  • En snabbare tillståndsprocess:
    • Tidsbegränsad handläggningstid
    • Åtgärder för att minska antalet kompletteringar
    • Åtgärder för att minska antalet överklagningar och överlagandetiden
    • Prioriterad handläggning av ärenden för förnybar energi
    • Snabbare process för Repowering
Behov av att myndigheterna följer den politiska målsättningen

Det är dags att se till att de politiska målsättningarna får genomslag i praktiken. Regeringen har ett stort ansvar i att både föreslå justering av regelverket och förtydliga myndigheternas instruktioner så att de medverkar till att undanröja hinder och skapa förutsättningar för att nå målet om ett 100 procent förnybart elsystem år 2040.

Flertalet av berörda myndigheters instruktioner är i behov av uppdatering för att säkerställa att myndigheterna tydligt arbetar för att uppnå de energi- och klimatpolitiska målen och för att klargöra det ökade behovet av samverkan mellan myndigheterna. För att underlätta kan det vara lämpligt att förslagsvis Energimyndigheten får det övergripande samordnande ansvaret att implementera intentionerna i energiöverenskommelsen. På så vis blir förutsättningarna för målen mer långsiktiga och arbetet kan löpa stabilt även över mandatperioderna.

En mer ändamålsenlig tolkning av IKN

Gränsen för när ett nät blir koncessionspliktigt regleras i IKN-förordningen, med definitionen: ”Ett internt nät som förbinder två eller flera elektriska anläggningar för produktion, vilka utgör en funktionell enhet, får byggas och användas utan nätkoncession.”

I motiven till förordningen om Icke koncessionspliktiga nät anges även att det interna nätet inte ska ha en alltför stor utbredning, eftersom koncessionshavaren ska ha möjlighet att bygga ut sitt nät utan att behöva bygga runt interna nät. Området ska även vara väl avgränsat.

Om vindkraftsprojektören gör bedömningen att en ledning inte är koncessionspliktig utifrån denna definition behöver hen inte skicka in en koncessionsansökan men eftersom det finns en stor tolkningsfrihet i definitionen vill många projektörer få ett förhandsbesked från Energimarknadsinspektionen. Likaså ställer många investerare idag krav på att ett sådant positivt förhandsbesked finns på plats. Det beror på att IKN inte är rättssäkert idag. Vem som helst kan överklaga nätutbyggnaden, när som helst. Med ett förhandsbesked minskar man riskerna eftersom det väger tungt i en eventuell domstolsprocess.

Eftersom begreppet ”funktionell enhet” är svårtolkat, även med förordningsmotiven, har vindkraftsprojektörerna uppfattat en godtycklighet i Energimarknadsinspektionens beslut, där i vissa fall en 2 km ledning godtagits och i andra fall inte. Det har även hänt att en ledning ansetts som koncessionspliktig av Energimarknadsinspektionen trots att innehavaren av områdeskoncessionen anser att ledningen bör vara koncessionsbefriad.

Förutom stor osäkerhet hos projektören kring nätanslutningen får det konsekvensen att mycket av Energimarknadsinspektionens resurser går till att pröva ärenden som skulle kunna vara koncessionsbefriade om definitionen hade varit mer tydlig.

I och med ett beslut i MÖD från maj 2018 har det blivit mer tydligt att gränsen för koncessionsplikt går vid 4-6 rotordiameterar. Att osäkerheten undanröjs är positivt. Samtidigt innebär det fortfarande en icke ändamålsenlig tillämpning av IKN eftersom topografin och andra lokala förutsättningar kan göra det mer optimalt, sett till energiproduktion, att placera vissa vindkraftverk inom parken på större avstånd än så. Det kan även förekomma att vindkraftsverken inte tillåts att placeras på vissa delar inom området på grund av djur- eller naturskydd. Även om det i det fallet kan uppfattas som att det är två separata delområden som uppstår, är det fortfarande samma vindkraftsanläggning med flertalet produktionsenheter som är sammanlänkande med varandra via ett internt uppsamlingsnät.

Det går även att ifrågasätta huruvida begreppet funktionell enhet såsom tolkat enligt beslutet är förenlig med motsvarande definitioner i generatorkoden (RfG), eftersom en koncessionspliktig ledning skiljer grupper inom en park åt.

Det övergripande syftet för undantagsreglerna ska vara att göra det enklare att bygga ledningar och nät som har en obetydlig påverkan på miljön, elmarknaden och elnätet, även i de fall där en koncessionsplikt som huvudregel är nödvändig.

En mer ändamålsenlig lagstiftning vore att införa koncessionsfrihet inom samma utpekade projekteringsområde för vindbruk som vindkraftsföretaget ansöker tillstånd för enligt miljöbalken och utöver det även koncessionsfrihet för anslutningsledningen från vindkraftparks transformatorstation till närmaste anslutningspunkt. Skulle nätbolaget som har koncession i området motsätta sig det sistnämnda eller önskan om att ansluta ny förbrukning till den nya anslutningsledningen kan det bli aktuellt med en koncessionsprövning i ett sådant fall.

Även om ledningarna inte skulle vara koncessionspliktiga säkerställs beskrivning av deras miljöpåverkan i den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för tillståndet för vindkraftsparken. Något som däremot går att ifrågasätta är behovet av att beskriva alternativa rutter när den enda rationella åtgärden är att förlägga det interna nätet längs vägar (i vägkroppen eller dike).

Likaså ser vi inte att det vid behov skulle finnas något hinder att införa motsvarande krav på mätning eller andra administrativa krav som normalt följer med en koncession för en ledning, även för IKN-nät. Sådant villkor skulle till exempel. kunna ställas i samband med villkoret för miljötillståndet.

Förbättrad samordning mellan nätkoncession och miljöprövning

Enligt kommittédirektivet ska utredaren bedöma hur och hos vilken instans prövningen av tillstånd för elledningar bäst ska göras för att effektivt använda samhällets resurser inbegripet en ändamålsenlig prövning av såväl nät som miljöfrågor

I direktivet går även att läsa: Dagens ordning ger upphov till en i många fall onödig dubbelprövning och inte så sällan till att anläggandet av energiproduktionsenheter eller större energianvändarverksamheter måste vänta på ett beslut om nätkoncession när alla andra tillstånd redan finns på plats.

Redan idag finns möjligheten att pröva elledningens miljöpåverkan i samband med miljöprövningen av vindkraftsparken. Om det i tillståndsärendet finns en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som beskriver de direkta och indirekta effekterna på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild MKB i koncessionsärendet. En MKB som beskriver ledningens specifika sträckning krävs dock fortfarande vid prövning av nätkoncession hos Energimarknadsinspektionen).

I praktiken skulle tillståndsprocessen för vindkraftsparken delvis kunna löpa parallellt med tillståndsprocessen för nätanslutningen, vilket vore önskvärt eftersom båda processerna var och en för sig är en mångårig process vardera. Det finns framförallt två orsaker som i praktiken försvårar en parallell process:

  • Det är först när Miljöprövningsdelegationen (MPD) fattat sitt beslut som projektören får en konkret bild av vad som är tillåtet att bygga med avseende på antal turbiner och den motsvarande effekt som behöver hanteras i koncessionsansökan. Effekten behövs för att beräkna strömlasten och därigenom magnetfältens storlek som efterfrågas i ansökan. Ju större parken är, desto mer angeläget är det att gå upp i spänningsnivå för att undvika för stora förluster.
  • Dessutom försvåras möjligheten att ta med anslutningsledningen i samband med MKB för parken i praktiken ofta av att nätbolaget inte vet vilken kapacitet som finns i olika anslutningspunkter i ett tillräckligt tidigt skede.
  • Ökande utredningskrav till följd av strängare miljökrav har gjort att kostnaden för en större 130 kV ansökan uppgår till flera miljoner, vilket kan anses vara en stor ekonomisk risk att ta för verksamhetsutövaren, innan man vet om det är möjligt att bygga parken. Ett MPD beslut kan till exempel. snabbt halvera antalet vindkraftverk i en park eller att projektet inte alls går att genomföra på grund av att en kommun som tidigare varit positiv till projektet plötsligt inte tillstyrker det (kommunala vetot).

Att processerna inte löper parallellt och därför drar ut på tiden, leder till att den snabba teknikutvecklingen hinner göra projekt icke byggbara under tiden eftersom tillstånden då gäller för gammal och mindre effektiv teknik. Det leder även till ökad risk att projekten inte blir av på grund av tillståndets igångsättningstid, på normalt 5 år, löper ut och att prövningsmyndigheterna kan bli tvungna att hantera ärenden på nytt.

En möjlig lösning vore att, förutom att förlänga igångsättningstiden, minska utredningskraven för att på så vis hålla nere kostnaderna för koncessionsansökan. Att till exempel som man beskriver påverkan av vindkraftsparken i MKB:n ange största möjliga miljöpåverkan på skogsintrång, höjd, magnetfältet m.m.

En annan lösning vore att införa ökad teknisk flexibilitet i nätkoncessionsansökan som tar bättre hänsyn till teknikutvecklingen eller eventuella justeringar som kan följa av beslutet för vindkraftsparkens miljötillstånd. Att t.ex. kunna ange intervall vore önskvärt.

Det vore även önskvärt att göra det enklare att ändra en beslutad koncession, t.ex. avseende spänningsnivå och mindre justeringar av sträckningen. Idag kan man endast söka ändring av själva villkoren. Resultatet blir därför ofta att aktören får komma in med en helt ny koncessionsansökan vilket tar upp myndigheternas resurser i onödan och leder till en mer långvarig anslutningsprocess.

En mer centraliserad prövning

I kommittédirektivet går att läsa Nätmyndigheten har i dag en blandning av uppgifter som bl.a. inkluderar marknadsfrågor, konsumentfrågor, tillsyn över leveranssäkerhet och leveranskvalitet samt tillståndsprövning och tillsyn över koncessionsfrågor. Koncessionsfrågorna har dock en svagare anknytning till de andra frågor som nätmyndigheten hanterar och eventuellt kan det ge effektivitetsvinster att låta prövningen av nätkoncessioner ske på annat sätt än hos ellagens (1997:857) nätmyndighet, dvs. Energimarknadsinspektionen.

Sverige har idag nästintill en så kallad ”One stop shop”, där alla tillståndsärenden administreras av endast två olika myndigheter, vilket är få till antalet i jämförelse med många andra länder i Europa. Enligt EU:s reviderade förnybarhetsdirektiv (REDII), finns en öppning för en mer samlad prövning av typen ”One stop shop” där verksamhetsutövaren har en enda kontaktpunkt genom hela tillståndsprocessen.

För verksamhetsutövaren skulle en förenkling vara att vid samma tillfälle kunna skicka in en ansökan om miljötillstånd för vindkraftsparken och koncessionsansökan till en och samma prövningsmyndighet, exempelvis länsstyrelsen, och att samma myndighet handlägger och ger förslag till beslut till miljöprövningsdelegationerna som beslutar om tillstånden.

Det borde nämligen finnas effektivitetsvinster i att samma myndighet prövar både tillstånden för vindkraftsparken och för nätanslutningen. Inte bara skulle processen förenklas för sökanden – troligt är även att en statlig styrning i relation till våra klimat- och energimål skulle underlättas med en samlad kontaktpunkt.

En gemensam kontaktpunkt kan vidare minska risken för dubbelprövning av projektets miljöpåverkan, samt genom kortade ledtider minska risken för att igångsättningstiden hinner löpa ut och att hela ärendet måste omprövas.

Det bör dock fortfarande vara möjligt att frivilligt separera prövning av miljötillståndet för vindkraftsparken från prövning av nätkoncession för att minska den ekonomiska risken hos verksamhetsutövaren. För att förslaget ska kunna få större effekt behövs alltså åtgärder vidtas för att minska kostnaderna som är förknippade med nätkoncessionen (inklusive MKB).

Vid en ändring till prövning av koncession hos MPD skulle EI som alternativ fortfarande kunna vara en viktig remissinstans och kanske t.o.m. besluta om vissa tekniska delar av ansökan (på liknande sätt som Länsstyrelsen idag beslutar om Betydande miljöpåverkan)

Behov av en snabbare tillståndsprocess

EU:s reviderade förnybarhetsdirektiv anger maximala tidsgränser för den sammantagna tillståndsprocessen för nya energianläggningar, liksom repoweringprojekt. Detta innebär att åtgärder kan behöva vidtas för att korta den sammantagna tillståndsprocessen för park- och nättillstånd. Energimarknadsinspektionen har de senaste två åren infört åtgärder i syfte att korta ned handläggningstiderna vilket har visat sig framgångsrikt, där den genomsnittliga handläggningstiden har halverats från två år till i genomsnitt 12 månader vid ingången av 2018.

För att undvika att handläggstiden ökar igen ser vi behov av att man inför maximal handläggningstid på förslagsvis 12 månader för linjekoncession på regionnätsnivå och 18 månader på stamnätsnivå från inlämnad ansökan till beslut.  För att uppnå tidsgränsen kan det finnas ett behov av att införa tidsbegränsad remisstid på förslagsvis 3 månader och åtgärder för att säkerställa att berörda myndigheter lever upp till den.

Remisstiden har tidigare sagts vara en avgörande orsak till långa ledtider i tillståndsprocessen, varför det finns särskilda skäl att vidta åtgärder för att korta denna fas. Inte minst för att nå målsättningen vad gäller tidsgränser i RED II.

Åtgärder för att minska antalet kompletteringar

Kompletteringskrav uppstår i regel då inkomna ansökningshandlingar är bristfälliga eller om planeringen för verksamheten ändras. För att undvika långa ledtider blir det därför relevant att vidta åtgärder för att minska antalet kompletteringar. Även här har Energimarknadsinspektionen visserligen en bra inarbetad metodik men det finns ett ökat behov av dialog och samverkan med branschen. Det vore både naturligt och önskvärt att ställa krav på att Energimarknadsinspektionen ingår i det samråd som behöver genomföras inom ramen för nätkoncessionen på samma sätt som att länsstyrelserna ingår i det samråd som görs inom ramen för vindkraftparkens miljötillstånd.

Hittills har Energimarknadsinspektionen dock avböjt samråd vilket är olyckligt då samråden kan göra att ansökningarna blir mer kompletta från början genom att man tidigt fångar upp frågeställningar som Energimarknadsinspektionen har och ev. miljöaspekter som Energimarknadsinspektionen anser behöver belysas i det aktuella fallet. Därmed kan onödiga kompletteringar undvikas.

Åtgärder för att minska antalet överklagningar och överlagandetiden

Ofta är det överklagandetiden snarare än handläggningstiden som är den mest utdragna processen i ett vindkraftsprojekt. Vi ser därför ett behov av att utreda hur antalet överklagningar kan minskas och hur överklagandetiden kan kortas ned.

Möjliga åtgärder är att undvika att projekt överhuvudtaget råkar ut för överklaganden genom till exempel. att Energimarknadsinspektionen blir bättre på att motivera sina beslut och ange de överväganden som har gjorts.

Det finns även behov av en informationskampanj för att öka acceptansen för luftledningar i Sverige och bättre belysa samhällsnyttan med intrången, inte minst bland kommuner och länsstyrelser. Med en ökad kunskapsnivå hos de som berörs torde antalet överklaganden reduceras. Dessutom skulle stärkta lokala incitament så som till exempel. förslaget om att låta fastighetsskatten tillfalla kommunerna kunna ge ökad acceptans för vindkraftsetableringarna lokalt och de tillhörande elnäten.

Prioriterad handläggning av ärenden för förnybar energi

Idag upptas cirka 90 procent av Energimarknadsinspektionens koncessionsärenden utav prövning av befintliga anläggningar, vilket gör att prövning av nya anslutningsärenden tar längre tid. Samtidigt ger förvaltningsrätten inte Energimarknadsinspektionen idag möjlighet att prioritera inkomna ärenden utifrån hur angelägna de är för samhället.

Energimyndigheten har gjort bedömningen att det behövs mellan 80-120 TWh ny förnybar el till 2045 som behöver anslutas till näten och som det behövs tillstånd för. Att ge anslutning av förnybar elproduktion förtur i tillståndshanteringen skulle underlätta denna omställning, liksom att prioritera till exempel en ny stamnätsledning från norra till söder som behövs för att underlätta en storskalig utbyggnad av vindkraft i norra Sverige och samtidigt ge stora samhällsekonomiska nyttovärden.

Snabbare process för Repowering

En betydande andel av de 80-120 TWh ovan kommer att vara ny vindkraft som byggs på befintliga platser för att ersätta äldre vindkraftverk som faller för åldersträcket (så kallad repowering). Troligtvis kommer all den vindkraft som finns i drift i dag (cirka 17 TWh) att vara utfasad 2045.

På platser där det har pågått vindbruk under många år och man vet hur vindkraftverken och tillhörande elnäten har påverkat den omkringliggande miljön är det rimligt att det borde finnas ett förenklat förfarande vid repowering. Idag krävs i princip en helt ny process för både vindkraftsparken och nätkoncessionen.

I EU:s förnybarhetsdirektiv RED II förordas ett förenklat tillståndsförfarande för uppgradering av befintliga anläggningar, såvida inga betydande negativa miljömässiga eller sociala konsekvenser väntas av uppgraderingen,

För att möjliggöra ett ”snabbspår” för repowering i svensk lagstiftning krävs dock att begreppet tydliggörs. Idag kan repowering innefatta såväl små förändringar som utbyte av komponenter, som en total utväxling av torn och förändrade positioner för verken.För att prövningsmyndigheten ska kunna fatta beslut inom målsättningen för direktivet måste det definieras vilken omfattning uppgraderingen ska ha för att klassas som tillståndspliktigt respektive anmälningspliktigt.

Info: Nätkoncessionsutredningen ska redovisas senast 10 juni 2019.

PDF: Inspel till Nätkoncessionsutredningen från Svensk Vindenergi